La década de los mitos. La ocupación a partir de la reformulación del papel del Estado

En diez años de aplicación de políticas neoliberales fue posible consolidar el mito de que la reducción del papel del Estado en Brasil llevaría tanto al crecimiento económico sustentado como a la expansión del nivel de empleo. Eso no ocurrió, sino todo lo contrario. Justamente después de cinco décadas de amplia manifestación de un patrón de intervención del Estado favorable al crecimiento económico y al empleo, se observó que a partir de 1990, la adopción de un nuevo modelo económico resultó poco positivo para la economía y para el trabajo en Brasil. El desempleo alcanzó volúmenes sin paralelo histórico nacional, así como el rendimiento del trabajo alcanzó una de las más bajas participaciones en la renta nacional. Al mismo tiempo, el nuevo modelo económico terminó por no recolocar la economía nacional en el curso del desarrollo sustentado, llevando al país a registrar la peor década en cuanto a la variación del producto Interno Bruto de todo el siglo XX. La creencia de que la ausencia del Estado posibilitaría el refuerzo del sector privado, al punto de lograr el crecimiento económico deseado y duradero, no se dio en los años 90s.

Después de 10 años de iniciado el proceso de privatización en Brasil, se puede encontrar literatura que se propone avalar varios aspectos de la revisión del papel del Estado. Por otra parte, existe una escasez de estudios sobre lo que ocurrió con el empleo en las empresas públicas. No pretendo agotar la discusión sobre el fenómeno de desestatización ocurrido a lo largo de la década de los 90s en el país, la preocupación fundamental es ofrecer elementos que permitan analizar los principales efectos cualitativos y cuantitativos derivados del proceso de revisión del papel del estado y de la privatización del empleo de los trabajadores de base. De esa forma, se pone en evidencia el primer mito del proyecto neoliberal que propone la reducción del Estado como condición para la expansión económica y, por consecuencia, del empleo en el país.^{1 y 2}

Este capítulo está conformado por cinco partes, inicia con la discusión acerca de los diferentes patrones de intervención del Estado en el capitalismo; en la segunda parte trata de la relación entre el Estado y el desarrollo económico en Brasil. Enseguida se analizan los principales cambios ocurridos en el patrón de intervención del Estado brasileño a partir de 1990, con la introducción de un nuevo modelo económico. La cuarta parte enfoca el efecto empleo derivado de la revisión del papel del Estado y de la década de privatizaciones. Finalmente, se presenta una breve evaluación de la estrategia brasileña respecto a promover cambios significativos en el Estado brasileño durante los años 90s.

 

Patrones de intervención del estado en el capitalismo

El Estado no representa un cuerpo extraño en la evolución del capitalismo. Por el contrario, se puede constatar, desde el punto de vista histórico, la manifestación de diferentes patrones de intervención, cuyo objetivo es orientar la presencia del Estado en las economías del mercado, constituida, en mayor o menor medida, por un conjunto de intereses públicos y privados.

Paralelamente, el papel económico del Estado también toma forma distinta a lo largo del tiempo, reflejando generalmente la naturaleza e intensidad de los cambios ocurridos en el interior del proceso de acumulación de capital. De esa manera, la actuación del Estado tiende a organizar, consagrar y reproducir el proceso de dominación política, imponiendo compromisos entre los múltiples bloques del poder y ciertas fracciones sociales no dominantes, a partir de la construcción de consensos ideológicos mayoritarios (Poulantzas, 1978; Habermas, 1975).

En los últimos dos siglos, el patrón de intervención del Estado sufrió por lo menos dos alteraciones sustanciales, asociadas principalmente a las transformaciones generales del capitalismo. El primer patrón de intervención del Estado estuvo condicionado por el comportamiento de la economía capitalista verificado hasta el final del siglo XIX, cuando predominó una fase de mayor concurrencia en los mercados, influenciada por la presencia absoluta de pequeños negocios, lo que impedía el establecimiento de oferta del precio por un pequeño grupo de empresarios.

La estructura material del Estado estaba esencialmente enfocada a acciones menos complejas, como el ejercicio de tres tipos diferentes de monopolio: el de la violencia (justicia y seguridad pública); el de la moneda (base monetaria y recaudación tributaria) y el de la regulación (de contratos, de propiedad y de comercio exterior). De acuerdo con la ideología liberal, la existencia del Estado (mínimo) sería solamente como un instrumento de estímulo a la competencia, jamás como interventor sobre los agentes económicos.

Además conviene resaltar que durante el siglo XIX, la libre competencia era identificada como una forma constante de promoción del “equilibrio” económico, capaz de permitir que el proceso de acumulación de capital ocurriese de forma auto-regulada, esto es, que las crisis económicas pudiesen ser resueltas por el propio funcionamiento del mercado, a través de la presencia absoluta de pequeños negocios y de pequeños compradores. Así, la creencia en la existencia de estructuras más simples de mercado, sin la existencia de pocos y grandes productores y compradores, era fortalecida por el nivel inferior del desarrollo capitalista.

Solamente al final del siglo XIX, con la agresividad de la competencia entre los capitales, derivada del avance de una gran onda de innovación tecnológica, que exigió la concentración y centralización del capital a través del surgimiento de grandes empresas, las estructuras del mercado se modificaron intensamente. La aparición de grandes oligopolios y oligopsonios, controlando crecientemente tanto a la producción como la venta de bienes y servicios, hizo ineficaz el espacio del mercado como mecanismo de equilibrio de las tasas de lucro.

El curso del proceso de monopolización del capital asumió la forma de una tendencia aún no percibida hasta entonces en las economías de mercado. De esa forma, la movilidad intersectorial del capital, presente en el siglo XIX, terminó siendo contraída por el aumento en el grado de concentración de los mercados y por el creciente poder monopolístico de las grandes empresas en los más diversos sectores.

A pesar de eso, solamente con la Gran depresión de 1929 se hizo más evidente para la sociedad la incapacidad de las fuerzas del mercado para producir su auto-regulación. El funcionamiento de las economías de mercado requería la ampliación del grado de intervención del Estado, como forma de evitar la profundización de la crisis e impulsar la expansión capitalista en nuevas bases.

No fue por otro el motivo por lo que la naturaleza y el papel del Estado asumieron proporciones inimaginables hasta entonces, con capacidad de dirigir e impulsar la acumulación de capital a través de la redistribución de parte del excedente económico y del ejercicio de la noble función de intentar regular el sistema económico en general. Todo eso sería imprescindible, considerando que en la fase reciente de monopolización del capitalismo no había más condiciones de reproducir las mismas formas de auto-regulación que no fuesen aquellas ejercidas por el propio Estado, delante de la enorme capacidad de producción de las grandes empresas oligopolistas, muy por encima del ritmo de expansión económica (obtención de capacidad productiva ociosa no planeada).

En consecuencia, las condiciones de producción y reproducción de la competencia intercapitalista y de las relaciones entre capital y trabajo dependieron, cada vez más, del Estado, que se constituyó como fuente de politización constante de la economía. No quiere decir que el ejercicio de la política pasara a ser necesaria y exclusivamente reflejo de la situación
económica, sino que la luc
ha política fue crecientemente asociada al objetivo de alcanzar el poder y el aparato del Estado².

Se observa que en los últimos ochenta años, el contenido intrínseco de la regulación en el capitalismo desembocó en una profunda reprogramación de la naturaleza del Estado, que alteró significativamente el comportamiento del mercado. La remodelación de las reglas de mercado debido a una nueva relación entre Estado y economía posibilitó, por ejemplo, avanzar en la definición de nuevas formas de rentas directas para el consumo colectivo, sin estar ya más relacionadas a las formas pasadas de financiamiento del consumo de los trabajadores, cuyo salario era aisladamente la única forma de acceso al consumo.

Con el avance del planteamiento y la capacidad provisional ejercida por el Estado, así como el estímulo a las áreas sociales (educación, salud, descanso, transporte) hubo singularidad en el funcionamiento de las economías de mercado en el siglo XX.³ El consumo del trabajador, por ejemplo, se valoró a través de la ampliación de las formas de rendimiento, teniendo el salario directo acompañado de la productividad y calificación, los encargos sociales financiando las concesiones y el salario indirecto atendiendo los gastos de salud, educación, transporte y habitación.

En las tres décadas posteriores al término de la Segunda Guerra Mundial, las economías avanzadas registraron un espectacular desarrollo, con creciente participación estatal.⁴ Desde la década de 1970, entretanto, se ampliaron los signos de la crisis en el patrón de intervención del Estado fundado en la crisis del orden liberal de la Depresión de 1929. Más allá de otras modificaciones en las economías de mercado, se llega a la transición del proceso de monopolización capitalista de base prácticamente nacional – caracterizado por la expansión de la posguerra – hacia el ámbito mundial.

La intensificación de la competencia intercapitalista irritó aún más el proceso de centralización y concentración del capital, con el fortalecimiento de fusiones, incorporaciones, adquisiciones entre las grandes empresas productivas y financieras. La constitución de estructuras oligopolizadas y oligopsónicas del mercado en el plano mundial rompió con el formato original de la regulación estatal establecida a partir de los años 30s en el plano nacional, sin la redefinición, hasta el momento, de un nuevo y bien-sucedido formato regulatorio supranacional. (Ver Gráfica 1 del anexo 1)

La profundización de la crisis del patrón de intervención estatal vuelto hacia el espacio nacional fortalece el florecimiento del ataque ideológico liberal-conservador, que imputa al Estado la responsabilidad de los principales males vigentes en las economías del mercado⁵. Con eso. La acción estatal terminó pasando por transformaciones importantes en los años 80s, condicionada por el concepto de Estado Mínimo y por la retórica de la búsqueda de la elevación de la competitividad y la mayor participación de nuevos grupos organizados de la sociedad en el proceso de toma de decisiones gubernamentales.

La readecuación del papel del Estado y la aprobación de las reformas en el sector público en las economías avanzadas ocurrieron en las más variadas formas, en contrapartida de lo que proponían los defensores del estado Mínimo y sin llevar, necesariamente, al desmantelamiento del aparato estatal. Se destacan, por ejemplo, nuevas acciones convergentes para el aumento de la descentralización en las atribuciones de competencias operacionales del Estado, con la introducción de mecanismos de mercado y competencia administrada, a través de la privatización de segmentos estatales de sectores productivos.

De cualquier modo, no hubo, en general, pérdida del control estatal en la dirección estratégica de la política industrial, en las áreas de investigación y en el área social, ni tampoco la reducción de la participación del gasto público en el producto. Prevaleció la búsqueda del perfeccionamiento de la capacidad de intervención estatal, con ampliación de la gestión reguladora estratégica y elevación contenida de las recetas públicas en relación al PIB (OCDE, 1997; Number, 1995). Ver Gráfica 2 de anexo 1.

Se debe destacar, sin embargo, que el cambio en la composición del gasto público, reflejó, parcialmente para algunos países, la fuerza del pensamiento neoliberal. En otras palabras, hubo la contención relativa de gastos comprometidos con esferas sociales, de inversión y de consumo, en contrapartida a la expansión de las esferas de gastos dirigidos al pago de servicios financieros y de transferencias y subsidios.

En la mayor parte de los países del G-7 se nota la expansión tanto de los gastos en materia de seguridad social, como de intereses. Por otra parte, las esferas de consumo general y de inversión fueron comprimidas.

La ausencia de referencias generalizadas acerca de la decreciente participación en el empleo del sector público indica la importancia de las instancias del aparato estatal en la economía. Países como Holanda y Reino Unido constituyen, hasta ahora, experiencias aisladas en lo que se refiere al movimiento de contención del empleo público, pues la mayor parte de las economías avanzadas sigue manteniendo la participación creciente de funcionarios públicos en relación al total de la ocupación.

De esa manera, el sector público permanece ejerciendo un papel importante en la absorción de la fuerza de trabajo, en contraposición a la ocupación en el sector privado. En países como Suecia, por ejemplo, el peso del empleo público representa directamente un tercio del total de la ocupación, en cuanto a Holanda se encuentra un poco debajo del 15%. Ver Gráfica 3 de anexo 1.

La búsqueda de mayor avance en la capacidad de recaudación y de distribución adecuada de los recursos constituye parte integrante del programa de reformulación del papel del Estado realizado recientemente en los países avanzados. Solamente el ejercicio de esas funciones continúa dependiendo de la presencia de funcionarios públicos, a despecho de la modernización funcional, administrativa e informática en aquel sector.

 

Estado y capitalismo en Brasil

Una breve comparación entre la evolución del papel del Estado en Brasil y otros países permite observar diferencias importantes. En general, la presencia del Estado en los países desarrollados es más significativa en las áreas sociales (prevención y servicios diversos), mientras que en las economías no desarrolladas prevaleció la intervención en el sector productivo, en la infraestructura y en la energía, por ejemplo.

En parte, esa diferencia nos marca el desfase existente entre el grado de desarrollo económico alcanzado en las economías pobres en cuanto a la forma de insertarse cada país en la economía mundial. Con la intención de disminuir las diferencias en relación con las economías ricas, los países no desarrollados, sin condición de depender exclusivamente del sector privado, terminaron por utilizar el aparato estatal en el esfuerzo de expandir el sistema productivo.

En Brasil, el sector público comprende dos divisiones importantes. La primera se refiere a las funciones del gobierno, tales como la administración directa en todos los niveles, sumada a las autocracias y demás actividades que dependen exclusivamente del financiamiento público.

La segunda se refiere a las empresas públicas, que poseen, a su vez, dos segmentos: el sector productivo estatal, constituido por las grandes empresas y organismos desvinculados de las actividades productivas, especialmente en las áreas de servicios y transportes⁶.

Desde el punto de vista de la evolución temporal en el papel del Estado de Brasil, se puede identificar la presencia de tres fases muy distintas. La primera se refiere hasta la década d
e 1920, cuando el liberalismo económico era hegemónico.

Debido a ello, la participación del Estado en el dominio económico era ínfima, limitándose a las funciones de regulación, control monetario y recaudatorio. A pesar de eso, le competía al Estado el desempeño de funciones marginales en la economía, especialmente por medio de empresas públicas, como el Servicio Postal y la Casa de Moneda, que fueron constituidas en el siglo XVII.

Al mismo tiempo, por lo menos durante el siglo XIX, el gobierno buscó garantizar una tasa de retorno a las inversiones privadas realizadas en Brasil, principalmente aquellas provenientes de aplicaciones inglesas en las ferrovías. Con eso, los gastos gubernamentales en subsidios para compañías de navegación y ferroviarias llegaron a garantizar una tasa de hasta el 6% del total de las importaciones (Villela y Suzigan, 1973).

Por otra parte, también era función del Estado la realización de concesiones de servicios públicos al sector privado nacional y extranjero. En los sectores identificados con el monopolio natural, como electricidad y trolebuses, era grande la presencia de empresas privadas que actuaban por concesión del Estado (Singer, 1975).

Antes de la República, Brasil había generado algunas empresas públicas como el Banco de Brasil, la Imprenta Régia y la Real Fábrica de Fierro de San Juan de Ipanema. Con la instalación de la República, cerca de dos tercios de las ferrovías fueron estatizadas, ganando importancia la actuación del Estado, por intermediación de las Cajas Económicas, lo que garantizó la presencia de 25 empresas públicas en Brasil hasta 1930⁷.

Con la revolución del Treinta hubo una profunda modificación en el patrón de intervención estatal en Brasil. El abandono del liberalismo abrió nuevas perspectivas para una importante actuación estatal que duraría casi seis décadas.

Eso ocurrió influenciado sobre todo por la intención de las fuerzas sociales en el Estado, con miras a promover el desarrollo económico a través de la industrialización. De esa manera, se buscó garantizar la ocupación de los “espacios vacíos” aún no atendidos por el sector privado, o que presentaban insuficiencia en la escala de producción, de financiamiento y de tecnología. Entre 1930 y 1989, tres períodos son relevantes para analizar de manera sintética la evolución del patrón intervensionista del Estado en la economía brasileña.

El primer período transcurre entre 1930 a 1955 cuando el conjunto de las acciones del Estado en la economía vislumbró la constitución de un nuevo aparato de Estado (administración y formación de cuadros), con la regulación de varios sectores de actividades económicas y sociales, pero principalmente la actuación directa en el proceso de acumulación capitalista. Tuvo elevada importancia la constitución de empresas públicas como la Compañía Siderúrgica Nacional (1941), la Compañía Vale del Río Doce (1942), la Compañía Nacional Ã?lcalis (1943), la Fábrica Nacional de Motores (1943), la Compañía Hidroeléctrica de San Francisco (1945), el BNDES (1952) y Petrobrás (1954).

Todo eso ocurrió estimulado fuertemente por la visión nacionalista, que exigía una conducción bipartita entre la actuación del Estado y el desarrollo del sector privado nacional. En los sectores que ya tenían la presencia de capitales extranjeros, como en la navegación y la electricidad, la instalación de consejos y de códigos reguladores cumplían las funciones de control de la acumulación de capital, conducidas por los recursos internacionales (Draibe, 1985; Dain, 1979; Lessa, 1978; Prado, 1990).

El segundo período en la evolución del patrón de intervención del Estado en Brasil se desenvuelve entre 1955 y 1964, con la implantación del Plan de Metas durante el gobierno JK. A partir de ese momento, el nacionalismo perdió alguna importancia, dando lugar a una nueva articulación entre Estado, capital privado nacional y capital privado internacional. Ver Gráfica 4 de anexo 1.

La constitución de una articulación trilateral de intereses, incluyendo la presencia de amplia participación de recursos externos, posibilitó tanto al sector privado como al Estado el avance en la internacionalización del patrón de la industrialización. , de acuerdo al verificado anteriormente en los países desarrollados. El avance industrial fue comandado por el Estado, siguiendo el principio original de ocupar los “espacios vacíos” dejados por el sector privado (Benevides, 1976; Martins, 1977; Ianni, 1971; Resende, 1980).

Finalmente, el tercer período en la evolución del patrón de intervención estatal se dio entre 1964 y 1989, cuando el papel económico del Estado buscó más que asegurar el desarrollo de “espacios vacíos”, el garantizar la aplicación de la ideología de “seguridad nacional”. Durante el gobierno militar, la expansión de las empresas estatales fue expresión directa de una ideología, en que el Estado avanzó mucho, alterando el cuadro de desnacionalización inicialmente estimulado por el gobierno de JK, al proteger espacios significativos del sector privado nacional (Tavares y Serra, 1970; Evans, 1980; Leff, 1975; Diniz, 1978).

La base de financiamiento del Estado dentro del proceso de acumulación de capital dependía de los recursos presupuestales, de las reinversiones de las empresas estatales y de las formas indirectas de recaudación y emisión monetaria. El fortalecimiento del Estado a través del autoritarismo y la ampliación de su capacidad de captación del excedente económico favorecieron la constitución de una nueva articulación entre la burocracia estatal y las grandes empresas públicas, lo que trajo, por consecuencia, el alejamiento por parte de los intereses del sector privado nacional.

En consecuencia, durante la segunda mitad de los años 70s, surgieron las primeras críticas al fortalecimiento estatal. Aún no existía la manifestación directa de intereses favorables a la privatización, pero sí el descontento a la asociación creciente entre el autoritarismo y la estatización económica al paso de las primeras señales de crisis en el patrón de intervención del Estado instituido a partir de 1930, lo que abrió una primera laguna para el engrandecimiento de los principios neoliberales (Castro, 1984, Pessanha, 1981).

En los años 80s, con la crisis de la deuda externa, combinada con la opción política económica adoptada en la época (estatización de la deuda externa y transformación de las empresas estatales en mecanismos de ajuste, con la desvalorización de los precios y tarifas públicas y estímulo al endeudamiento, como forma de atraer recursos externos en cantidades necesarias para el pago de las cuentas externas), el sector productivo perdió eficiencia y eficacia. Con eso, creció también la relación entre la presencia del Estado en la economía y el régimen autoritario.

Dentro de esa perspectiva, el año de 1990 marcó una drástica ruptura en el patrón de intervención del Estado en la economía brasileña. Con la victoria de Collor en las elecciones de 1989 y las medidas establecidas por el “Consenso Washington” implantadas en Brasil, fue constituido un nuevo modelo económico. El énfasis en la revisión del papel del Estado tuvo, además de la realización de las reformas administrativas, tributaria y de previsión, la preocupación de la promoción de un intenso programa de privatización.

En función de eso, el desmantelamiento del Estado transcurrió a lo largo de los años 90s, fortalecido por la idea de transferencia de activos públicos para el sector privado, como forma de establecer un nuevo conductor del desarrollo económico social. Al Estado cabe un espacio regulador, vuelto al estímulo de la competencia y de la eficiencia de los mercados, como variable importante adoptada en el ajuste fiscal (Giambiagi y Moreira, 1999); Velasco Jr., 1997; Pinheiro y Fukasaku, 2000; Pinheiro y
Landau, 1995).

 

Nuevo modelo económico e implicaciones en el papel del estado brasileño desde 1990

Brasil posee, desde 1990, un modelo económico que se diferencia profundamente del verificado entre las décadas de 1930 y 1970. En lugar de la defensa de la producción y del empleo nacional, se privilegia la promoción de la integración del sistema productivo nacional a la economía mundial.

De esa manera, el patrón de intervención estatal perdió gran parte de su funcionalidad. En nombre de la competitividad, segmentos del sector público desaparecieron, otros fueron privatizados, concedidos, terciados y reformulados.

Se puede constatar que el actual modelo económico representa la experiencia más exitosa de interrupción del proyecto de desarrollo posterior a 1930. Hasta entonces, se habían realizado dos intentos que apuntaban la modificación en el papel del Estado, sin que exista manera de verificarlo hasta la actualidad⁸.

Entre 1946 y 1947, durante el gobierno de Eurico Gaspar Dutra, ocurrió, por ejemplo, un primer intento de rompimiento del patrón de intervención estatal constituido en la década de 1930. En ese período, fue criticado, por un lado, la presencia del Estado en la economía. Asociándola al Estado Nuevo (régimen autoritario vigente en los años 1937-1945); y, por otro lado, fue defendido el liberalismo económico, a través del abandono de la Coordinación de Movilización Económica y de control de los precios verificados entre 1942 y 1945. Al mismo tiempo, el Consejo Nacional de Petróleo tomó la iniciativa de abrir la cooperación para la construcción de refinerías por compañías privadas, mientras tanto, la liberación comercial ganó gran dimensión, comprometiendo significativamente las reservas internacionales acumuladas durante el período de la Segunda Guerra Mundial.

Cuando se eligió la inflación como el principal problema a ser enfrentado, el ingreso de oferta de productos del exterior asumió mayor relevancia. Pero antes de dos años, se constató la ilusión de las reservas internacionales, con la rápida evaporación de los recursos acumulados, lo cual creó una falsa visión del liberalismo. En el período restante, el gobierno Dutra trató de recomponer el modelo de desarrollo anterior con apoyo social.

El segundo intento de rompimiento con el papel de intervención del Estado ocurrió entre 1964 y 1966, durante el primer gobierno autoritario del régimen militar, cuando creció la retórica favorable al desarrollo económico con énfasis en el liberalismo e internacionalismo. Dos empresas fueron privatizadas, la FNM (Fábrica Nacional de Motores), vendida a Alfa Romero, y la Cosigua, que parte de sus acciones fueron adquiridas por Thies Steel, también fue transformado el sector petroquímico en espacio para inversiones de empresas privadas.

Durante el mismo período de tiempo, la política de combate a la inflación reunió el realismo tarifario con la promoción de estrechar el salario, a través de la manutención de bajas tasas de expansión económica. Los resultados promovidos por el impulso liberal fueron mínimos, siendo desacreditado por los gobiernos militares que sucedieron al general Humberto Castello Branco, llevándolos a retomar el patrón estatal de intervención económica de manera redoblada.

Solamente 24 años después, se llevó a cabo una revisión profunda del papel del Estado. A través de la desregulación de la competencia y de la realización de las reformas administrativa, previsora y fiscal, aliada al proceso de descentralización y privatización a lo largo de la década de 1990, fue roto el patrón de intervención estatal en Brasil. Así, el desmantelamiento del aparato estatal terminó siendo implantado.

Fueron constituidos cuatro nuevos segmentos del sector público: a través del núcleo estratégico (definición de leyes y políticas públicas), de las actividades exclusivas (fuerzas armadas, recaudación y agencias de regulación, fomento y control), de los servicios no exclusivos (educación, salud, seguridad e investigación) y del sector productor de bienes y servicios (empresas estatales). El nuevo formato del aparato estatal fue exigido dentro del objetivo gubernamental de enfrentar la crisis fiscal, concediendo un nuevo papel al Estado menos intervensionista y mucho más regulador (Pereira, 1997).

En gran medida, el énfasis en la reforma del Estado fue provocada por el reciente avance hegemónico de la ideología neoliberal, a partir de la difusión de la concepción de que el aparato estatal imponía obstáculos a la innovación tecnológica, siendo ineficiente en la colocación de los recursos en la economía y en la promoción de la reducción del déficit fiscal. En síntesis, se constituyó una interpretación equivocada de que el patrón de intervención estatal anterior evitaba la modernización y la eficiencia económica⁹.

 

Revisión del papel del estado, privatización y empleo en Brasil

El proceso de desestatización no fue una novedad. En Alemania Occidental, con la victoria de Konrad Adenauer, en 1957, fue lanzado el primer programa de desestatización de la segunda pos-guerra, visualizando liberar la actuación de grandes empresas que poseían presencia estatal, como en el caso de la Volkswagen que, en 1961, dejó de tener participación en el Estado Alemán (Megginson, 1994).

Después de la experiencia alemana, solamente en los inicios de los años 80s, a través de Margareth Thatcher, en Inglaterra, volvió a ocurrir un amplio proceso de privatización del antiguo sector estatal y el de los servicios públicos. La experiencia inglesa se transformó en icono de los programas liberales, adoptándose en mayor o menor medida en varios países capitalistas¹⁰.

Con la caída del Muro de Berlín, en 1989, y el automático proceso de transición de las economías planificadas (socialistas) hacia la economía de mercado, se dio la privatización del sector productivo estatal, adoptándose el principio generalizado de desestatización de las economías, con la amplia venta de empresas privadas, conforme a la situación nacional.

El caso de Alemania Oriental fue emblemático, pues llegó a transferir al sector privado en forma consecutiva más de 10 mil empresas públicas. En otras economías como Polonia, Hungría y Rusia, también ocurrió el desmantelamiento estatal, pero en ritmo y amplitud diferentes¹¹.

En los países capitalistas no desarrollados, también se dio el énfasis de la revisión del papel del Estado, pero los procesos de privatización no fueron los mismos.

En América Latina, por ejemplo, pocos países ya registraban desde 1980 algunas experiencias de desestatización, como en el caso de Chile y México. Pero fue a partir del Consenso de Washington, al final de los años 80s, cuando las tesis liberales se volvieron hegemónicas en la región y el programa ampliado de privatización del sector productivo estatal y de los servicios públicos ganó gran importancia. La transferencia de parte significativa de los activos del sector público para la iniciativa privada siguió, de alguna forma, tres objetivos básicos¹².

El primer objetivo estuvo asociado a la constitución de un nuevo modelo económico, en que el Estado tuviese un papel residual en la actividad económica. De esa manera, cabría al sector privado ejercer plenamente sus funciones, siendo el chofer de la dinámica económica, conduciendo la inversión al escalón superior.

El segundo objetivo ganó importancia con el desarrollo del papel del Estado en función de regulación de la competencia privada teniendo aún participación focalizada y reforzada en las áreas sociales, como educación y salud. Así, la reducción del tamaño del Estado en la economía, ocurrió con la realización de reformas administrativa, previsora y tributaria., además de repres
entar una reconfiguración del sector público.

Finalmente, el tercer objetivo representó parte de una estrategia más general de combate a la inflación. Con el modelo perseguido de estabilización monetaria, estuvo vinculada la constitución de un ancla cambiaria, hubo la imposición de tasas de interés elevadas para atraer el ingreso y la manutención, por el tiempo necesario, de reservas fuertes en monedas, generalmente en dólares norteamericanos.

Pero eso terminó generando el crecimiento del endeudamiento externo, así como el crecimiento de las deudas del sector público. Por eso se llevó a cabo profusamente la desmovilización del sector productivo estatal y de los servicios públicos, como forma de generar recetas necesarias para abatir el monto del endeudamiento público.

En Brasil, después de un ciclo importante de expansión del sector productivo estatal, se llegó, con el agotamiento del modelo de industrialización nacional, a la adopción de medidas de desestatización. Durante los años 80s, aunque la desestatización no tuviera relevancia en la agenda pública, algunas empresas estatales fueron privatizadas, con la eliminación de puestos de trabajo, contrariamente al aumento del nivel de empleo en el conjunto del sector público estatal. Entre 1979 y 1989, el volumen de empleo estatal aumentó, con la apertura de 229 mil nuevos puestos de trabajo.

En los años 80s, el proceso de privatización se trató, en mayor parte, de una reprivatización de empresas que anteriormente ya pertenecían al sector privado, pero que por estar en situación de insolvencia, habían sido previamente estatizadas con el objetivo de sanearlas y devolverlas a la normalidad empresarial. En realidad, correspondía al BNDESPAR hacerla de operación-hospital en el sector ineficiente, garantizando recursos públicos para su saneamiento.

De esa manera, a lo largo de la década de 1980, un conjunto de empresas ex privadas fue reprivatizado. Durante el gobierno Figueiredo, veinte empresas estatales fueron transferidas al sector privado, como aquellas vinculadas a la Riocell Celulose y Fiaçâo y Tecelagem Lutfala. En la segunda mitad de la década de 1980, en el gobierno Sarney, dieciocho empresas estatales pasaron al sector privado. Entre las empresas privatizadas, se destacaron los casos de la Aracruz Celulose, Cariabas Metais, Usibra, Siderurgia Cinetal y Sibra¹³.

El proceso de privatización en Brasil solamente sufrió un cambio sustancial a partir de la aprobación del programa Nacional de Desestatización en 1990, con el gobierno de Collor. A partir de entonces, la desmovilización del sector público asumió un papel central en la agenda gubernamental, siendo instrumento-llave del proceso de ajuste fiscal.

Tabla 1.- Brasil: evolución de las empresas privatizadas y ajuste del empleo en el sector estatal entre 1979 y 1999 

Periodo	Empresas privatizadas	Reserva en millones de dólares	Transferencia de deuda pública en millones de dólares	Empleos formales contenidos (*)
1979/84	20	274	16	146,980
1985/89	18	549	620	82,125
Años 80	38	823	636	229,105
1990/92	44	15,128	2,664	-198,136
1993/94	35	17,320	3,752	-47,732
1995/99	84	42,008	11,660	-300,120
Años 90	166	74,456	18,076	-545,988

Fuente: SEST, BNDES y MTE. Elaboración propia

(*) Se refiere al saldo líquido de empleos destruidos y creados en el sector estatal resultante del efecto del conjunto de las empresas privatizadas, cerradas e incorporadas.

Con eso, el Estado dejó de ser responsable directo por el desarrollo socioeconómico, alejándose rápidamente de la función de producción de bienes y servicios. En contraparte, el sector privado pasó a ser el principal centro promotor de la dinámica económica nacional.

En otras palabras, la privatización se transformó en imperativo del modelo económico adoptado en 1990, cuando la generación de recetas públicas adicionales se tornó necesaria para abatir parte del endeudamiento producido por los intereses significativos, que soportaban la estabilidad monetaria. Al mismo tiempo, la apuesta gubernamental en la tesis del tecnoglobalismo influenció la decisión de atraer empresas transnacionales con el objetivo de elevar la inversión, siendo la privatización de importantes empresas estatales un paso fundamental en el curso del proceso de desnacionalización económica de la década de los 90s.

Acompañando la evolución del proceso de desestatización económica se puede observar una división temporal importante en lo que respecta al perfil de la privatización. Entre 1990 y 1994, la privatización realizada se concentró en el sector productivo estatal, básicamente en la industria de transformación (petroquímica, siderurgia, minería y fertilizantes), ocasionando la pérdida líquida de 246 mil puestos de trabajo.

A partir de 1995, la participación se volvió hacia los servicios públicos, como telecomunicaciones, energía, transportes, bancos, entre otros. Los efectos sobre el volumen de empleo en el sector público fueron negativos, con la generación de un saldo líquido de 300 mil puestos de trabajo destruidos entre 1995 y 1999.

En síntesis, los últimos diez años volcados en la adopción de programas de reformulación del papel del Estado en Brasil repercutieron negativamente en el volumen de empleo respecto al conjunto de actividades del sector público estatal, ya que se dio la disminución de casi 546 mil puestos directos de trabajo. Como se puede observar, el proceso de privatización, hermetismo, incorporación y ajuste de las empresas estatales se proyectó fuertemente en el nivel d empleo.

Del saldo total negativo de 3.2 millones de empleos asalariados formales destruidos en la economía brasileña durante la década de 1990, 17.1% fue responsabilidad directa de la reformulación del sector productivo estatal. O sea, de cada cinco empleos perdidos en los años 90s, uno pertenecía al sector estatal.

 

Perfil de las modificaciones en el empleo a partir de la privatización

A lo largo de la década de 1990, la intensa modificación en el interior del sector estatal brasileño implicó la acentuada reducción del nivel del empleo, pero también la alteración del perfil ocupacional. Considerándose el conjunto de las empresas que conforman el sector estatal, se observa que en 1999 el volumen de empleo se encontraba abajo del de 1979 en cerca de 300 mil puestos de trabajo y de 546 mil vacantes con relación al año de 1989.

A través de la revisión del papel del Estado y de la privatización, varios sectores estatales sensiblemente perdieron empleos, aún cuando el sector privado había mantenido vínculos formales. La privatización no permitió, después de diez años de revisión en el papel del Estado, compensar el vacío de las ocupaciones anteriormente existentes en el sector público.

En síntesis, la implantación de un nuevo modelo económico, sustentado en el imperativo del adelgazamiento del papel del Estado y en la transferencia de actividades productivas estatales
hacia el sector privado, implicó un significativo ajuste del nivel de empleo. Los trabajadores del sector público fueron transformados en la principal variable de ajuste del Estado en Brasil en los años 90s. Ver Gráfica 5 de anexo 1.

No sólo el instrumento de disminución de empleos fue intensamente utilizado en el antiguo sector productivo estatal, sino también se destacó la adopción de medidas orientadas para la mayor intensificación del trabajo, a través de la implantación de nuevos programas de gestión de mano de obra. La terciazón, la subcontratación y la rotación constituirían los nuevos mecanismos adoptados para la reducción salarial y la subordinación de los empleados que quedaban, con el objetivo de generar lucros a cualquier costo tanto en el sector estatal como en las nuevas empresas privadas. La tasa de rotación pasó de 7.3% en 1989, a 24.8% en 1999.

La reducción del 43.9% en el total de empleo del sector estatal durante la década de 1990 no ocurrió de forma homogénea. Los empleos masculinos fueron los más vulnerados comparados con los empleos femeninos. Por consecuencia, la caída en la masa de rendimiento del sector público, estimada en 34.5%, fue más estimulada por la disminución en los rendimientos de los empleados masculinos que de los femeninos.

En relación a la evolución del empleo por edad, no se observa que los despidos se concentraran más en determinados segmentos ocupacionales. Los empleados más jóvenes fueron los más perjudicados por las medidas de adelgazamiento de personal, especialmente por el proceso de privatización.

Entre 1989 y 1999, el empleo de jóvenes en el sector estatal fue reducido en 73.4%. El segmento de edad entre 25 y 49 años fue alcanzado de manera menos intensa, aunque casi 39% de los empleados habían perdido el empleo en el sector estatal. Para los empleados mayores de 49 años, la caída en el volumen de puestos de trabajo fue de casi 46%.

También el grado de instrucción influyó en el ajuste del empleo estatal, con base en el freno a empleados de baja escolaridad. Para aquellos que contaban hasta el primer grado, el empleo disminuyó en 72.3%, mientras para los empleados con nivel universitario, la pérdida en cantidad de puestos de trabajo quedó abajo de 10%.

En otras palabras, la educación se transformó en un nuevo criterio de exclusión de acceso al empleo del sector estatal, aunque la mayor escolaridad no sea el imperativo para modificaciones sustanciales en el contenido del trabajo. La mayor competencia en el interior del mercado de trabajo termina estimulando, muchas veces, tanto la elevación de los requisitos de contratación por parte de los empleadores como la adopción de criterios para el recorte de empleos.

Otra característica recientemente introducida en el patrón de empleo del sector estatal después de su privatización fue la incorporación de los mecanismos de gran inestabilidad en los contratos de trabajo. Como lo presentamos anteriormente, el uso de la rotación se volvió constante.

Con eso, el principio del despido alcanzó, en mayor escala, a parte de los trabajadores con mayor antigüedad en la misma empresa. Mientras los empleados con antigüedad de hasta un año en la misma empresa fueron reducidos en casi un 46%, los empleados de tres a diez años de antigüedad tuvieron una reducción de cerca de 66%. Solamente los empleados con antigüedad superior a los diez años fueron los menos alcanzados por el fenómeno del despido.

Los empleados situados en las mayores tasas salariales sufrieron menos con la revisión del papel del Estado. Entre 1989 y 1999, casi un tercio de los empleados con más de veinte salarios mínimos de remuneración perdieron sus puestos de trabajo, mientras casi la mitad de los trabajadores que recibían hasta tres salarios mínimos fueron despedidos. El sector ocupacional más afectado fue el de los empleados que recibían entre tres y siete salarios mínimos mensuales, perdiendo dos tercios de las ocupaciones.

Cabe resaltar el peso de las grandes empresas en el movimiento de contención del total del empleo estatal. Entre 1989 y 1999, casi 51% de las ocupaciones de las empresas con más de 499 empleados fueron eliminadas. Las micros y pequeñas empresas fueron las que menos despidos realizaron. Para los años 90s, las empresas con 50 a 249 empleados eliminaron casi 30% del total de empleos.

Finalmente, respecto a la evolución de los empleos profesionales, se observa la importancia cuando se compara el saldo líquido entre la destrucción y la creación de nuevas plazas. Al considerarse las diez principales ocupaciones profesionales destruidas en los años 90s en el sector estatal, se encuentra, en primer lugar, la de auxiliar de oficina, enseguida el auxiliar contable, el supervisor en producción y servicios, los ferrocarrileros y los técnicos en telecomunicaciones.

Utilizando como criterio de sistematización de los empleos, las ocupaciones profesionales que más puestos de trabajo crearon, se observa la importancia de sectores que no fueron privatizados. La principal ocupación profesional fue el de cartero, que tuvo, entre 1989 y 1999, un crecimiento de casi 7 mil nuevas plazas.

Enseguida, ganaron mayor importancia las ocupaciones profesionales de administradores, gerentes de finanzas y mercadotecnia, gerentes administrativos y agentes de ventas. Por supuesto las empresas privatizadas intentaron valorar las ocupaciones enfocadas al control de costos, planeación tributaria, administración, finanzas y ventas. (Ver tabla No 2)

 

Puntos débiles de una estrategia

A lo largo de todo el siglo XX, la década de 1990 quedó marcada en Brasil como aquella que produjo el peor desempeño económico. Por tener una variación media anual de apenas 1.9% en el Producto Interno Bruto, inferior a la registrada en los años 80s, el país dejó de celebrarlo. La estabilidad monetaria, aunque muy significativa para una economía que convivió 15 años consecutivos con un proceso hiperinflacionario, no fue suficiente, ni siquiera para compensar la mediocre situación económica generalizada, mucho menos el agravamiento del cuadro social, en que el desempleo y la violencia urbana emergen como fenómenos de difícil enfrentamiento. Como se verá más adelante, ni siquiera el proceso de concentración de renta fue revertido.

El cambio en el modelo económico a partir de 1990 fue el gran imperativo del proceso de revisión del papel del Estado, especialmente con la adopción de la privatización. El desmantelamiento del sector estatal fue alardeado como uno de los principales pasos para que el país pudiera alcanzar una situación superior a la verificada en la década de 1980.

Transcurridos diez años de revisión del papel del Estado, Brasil permanece prisionero del proceso de financiamiento de la riqueza, con ausencia de crecimiento económico sustentado. Por ello, la dimensión de los problemas sociales crece, empujando al país, cada vez más, a una situación de rompimiento del tejido social como no se había visto antes.

Tabla 2.- Brasil: evolución de las diez principales ocupaciones profesionales destruidas o creadas en el sector estatal entre 1989 y 1999.

Empleos destruidos	Número	Empleos generados	Número
Auxiliar de escritorio	-61,777	Carteros y mensajeros	6,693
Auxiliar de contabilidad	-17,981	Agentes administrativos	5,095
Maestro en producción y servicios	-16,132	Gerentes financieros y comerciales	4,442
Ferrocarrileros y maquinistas	-15,604	Geren tes administrativos	2,013
Técnicos en telecomunicaciones	-15,155	Agentes de ventas	1,398
Conductores de camiones y ómnibus	-12,573	Analistas de empleos	754
Guardia de seguridad	-10,692	Técnicos fiscales	541
Ingeniero eléctrico	-7,528	Supervisores de ventas	405
Operadores de producción de energía eléctrica	-7,404	Vendedores de mayoreo y menudeo	255
Tornero	-6,478	Técnicos en control de producción	125
Subtotal	-171,324	Subtotal	21,721

Fuente: SEST, MTE, varios años. Elaboración propia.

Hasta ahora, el sector privado frente al retiro del Estado del sector productivo, sigue siendo incapaz de promover el desarrollo socioeconómico necesario y urgente. Aún con el ingreso de grandes sumas de recursos internacionales, responsables, en parte, por la propia desnacionalización del sector productivo estatal, no hubo la fundación de una sólida base de producción.

En 1999, cerca de 32.8% de la totalidad de los servicios públicos estaban concentrados en el Estado, mientras que en 1989 eran del 100%. La participación del sector privado aumentó significativamente, teniendo especial atención las empresas privadas extranjeras, con 42% del total de las ventas realizadas en los servicios públicos. Ver Gráfica 6 de anexo 1.

En el sector financiero, la participación del Estado cayó de 58.9% a 35.6%. La participación relativa del sector privado extranjero aumentó, en contrapartida, de 6% a 29.6%.

El aumento de la presencia del sector privado en el comando de la economía brasileña durante los años de 1990 vino acompañada de la explosión del desempleo. En gran medida, el proceso de revisión del papel del Estado, estimulado por la privatización del sector estatal, contribuyó al crecimiento de los despidos en las empresas públicas, sin la necesaria contrapartida de la generación de nuevas plazas en el sector privado.

El déficit en el empleo en las actividades económicas ocupadas anteriormente por el Estado fue de más de medio millón de puestos de trabajo en los años 90s. Así, casi 20% de los 3.2 millones de empleos asalariados de base destruidos en los últimos diez años fueron responsabilidad del proceso de revisión del papel del Estado en Brasil.

Conforme a los informes del BNDES, el proceso de privatización realizado en Brasil durante los años 90s generó una reserva pública adicional próxima a 74.5 billones de dólares y de transferencia de deuda de 18.1 billones de reales del sector público al sector privado¹⁴. Aún sumándose el aumento en la carga tributaria bruta ocurrida en la década de 1990, se encuentran evidencias de mayor reserva del Estado, sin contrapartida en la elevación del gasto social.

Se debe destacar que uno de los principales argumentos utilizados por los defensores de la revisión del papel del Estado, con transferencia del patrimonio estatal hacia el sector privado, era la centralización y el aumento de los gastos en las áreas sociales. Con todo, sin la comprobación de los argumentos inicialmente utilizados favorables a la privatización, se observa que fue la transferencia de reserva pública al sector financiero, atendiendo el pago de los servicios del endeudamiento, el motivo real de la privatización. Hasta ahora, los procedimientos adoptados para la privatización del sector público persiguen el ajuste fiscal, que es de carácter permanente, mientras el sostenimiento de la estabilidad monetaria dependió de altos intereses y, con eso, del endeudamiento del sector público. Ver gráfica 7 de anexo 1

Finalmente, no se puede olvidar que para un país de graves desigualdades regionales y sociales, el predominio del acceso a los servicios básicos a partir de la iniciativa privada termina por potenciar aún más las diferencias. Como norma de funcionamiento del sector privado, los bienes y servicios son abastecidos una vez que hubo capacidad adquisitiva suficiente para cubrir costos y márgenes de ganancia. En otras palabras, regiones geográficas menos desarrolladas y sectores más pobres de la población corren el serio riesgo de quedar marginadas de inversiones y abasto de bienes y servicios toda vez que no presentaran suficiente capacidad adquisitiva. Con eso, la desigualdad regional, social y económica tiende a aumentar cada vez más. Al respecto de la evolución regional en Brasil ver su profundización más adelante.

 

¹ Para evaluar la situación del empleo se organizó un gran conjunto de informaciones sobre el sector público, a partir de las siguientes fuentes de datos: a) Censo de las Empresas Estatales del Ministerio de Planeación, a través de la Secretaría de Control de Empresas Estatales (SEST); b) Relación de Informes sociales y Censo General de Empleados y Desempleados, ambos del Ministerio del Trabajo y Empleo; c) Banco Nacional de desarrollo Económico y Social (BNDES). Se analizaron 490 empresas privadas y públicas dividas en tres ramos de actividades económicas: sector productivo estatal, sector financiero y actividades afines al gobierno en la administración indirecta. . Se debe agradecer especialmente la disponibilidad de datos por parte del Ministerio del trabajo y Empleo y la sistematización de la información realizada por Datamec. Al mismo tiempo, Thiago Ribeiro contribuyó favorablemente en la realización de una síntesis indispensable del conjunto de los datos, y la profesora Sônia Tomazine estimuló la discusión y la investigación sobre el empleo estatal.2

La literatura que trata sobre el papel del Estado en el capitalismo monopolista puede ser encontrada en: Poulantzas, 1978; Mello, 1977.

² La literatura sobre el papel del Estado en el capitalismo monopolista puede ser encontrada en: Poulantzas, 1978; Mello, 1977.

³ Sobre la acción estatal, ver: Myrdall, 1962; Aglietta, 1979; Shonfield, 1968; Galbraith, 1968.

⁴ Sobre las transformaciones del Estado nacional, ver: Altvater, 1995; Kurz, 1995; Fiori, 1999; O´Connor, 1977. (En el texto principal del original en portugués no se encuentra el punto de la nota 4. Quien traduce lo posicionó en un lugar lógico. N de T).

⁵ Ver especialmente: Hayek, 1983; Friedman, 1982; Crozier, 1987.

⁶ Sobre la experiencia estatal brasileña, ver: Salama e Mathias, 1983; Reichstul e Coutinho, 1983; Braga, 1983.

⁷ Sobre la presencia del Estado a través de las empresas públicas, ver: Martone, 1984; Palatnik, 1979.

⁸ Se constata que a partir de la segunda mitad de los años 70s hubo una gran campaña contra la estatización promovida durante el gobierno militar. Inicialmente ocurrió en 1974 la elección de Eugênio Gudim – padre del actual neoliberalismo – como el Hombre del Año por la revista Visâo, mientras que en 1975, el periódico O Estado de S. Paulo publicó una serie de reportajes sobre los caminos de la estatización. Posteriormente, se desencadenó una campaña continua contra la estatización promovida por empresarios. Más tarde, estudiosos dieron cuenta de que no se trataba de la defensa de una economía con menos intervención, sino de la presión ejercida para participar en las decisiones económicas gubernamentales, especialmente en el caso del Consejo de Desarrollo Económico, que estaba formado únicamente por el Presidente de la República y los ministros. Ver: Resana, 1981.

⁹ Sobre las críticas al Est
ado, ver: World Bank, 1997; Pollito, 1996; Williamson, 1990.

¹⁰ Al respecto del proceso de privatización en las economías avanzadas ver: Kikeri et alli, 1992; Boubakri e Cosset, 1998; Megginson et alli, 1994; World Bank, 1996; Nestor e Mahboobi, 2000

¹¹ Sobre el proceso de privatización en las economías en transición, ver: Nivet, 1997; Bolton e Roland, 1992; Dlouhu e Mlàdek, 1994; World Bank, 1996; Boris e Noël, 1997.

¹² En América Latina, la literatura especializada puede ser encontrada en: Carneiro e Rocha, 2000; Stiglitz, 1998; World Bank, 1993; Baer, 1994; Pinheiro e Schneider, 1995.

¹³ Para mejor análisis del proceso de privatización brasileño en los años 80s, ver: Pinheiro e Landau, 1995; World Bank, 1989; Werneck, 1987; Resende, 1980; BNDES, 1992.

¹⁴ Estos valores no consideran los gastos realizados en el proceso de privatización, tampoco se refieren al monto recibido, pero una gran parte de las empresas privatizadas fue financiada, mientras otras recibieron como pago monedas pobres, es decir, sin valor en el mercado. De acuerdo con Biondi, un valor superior a lo recibido por la privatización se realizó con la preparación de las empresas para su privatización, como pérdidas de ganancias y de impuesto sobre la renta, subsidios de impuestos a los compradores para la privatización, entre otros. Sobre esto ver: Biondi, 1999 e 2000.