Un cuarto mito recurrente del neoliberalismo adoptado en Brasil ganó énfasis con el abandono de las políticas de desarrollo regional durante los años 90s. La doctrina liberal hizo creer que la ausencia del Estado en la promoción de medidas correctivas en el plano geográfico nacional produciría un país menos desigual, con desarrollo de las regiones más pobres por encima de las regiones menos ricas, lo que llevaría a la desconcentración de la riqueza, la producción y el empleo. Pero una vez más se trató de una broma. Brasil creció muy poco, manteniéndose la desigualdad tanto o más de lo que estaba, marcada por la profundización de la competencia entre las distintas entidades federativas nacionales que disputan el juego de zona cero. Cuando una entidad federal gana, otra pierde, deteriorándose la sinergia que anteriormente había y que marcaba la gran unidad nacional.
En apenas cinco décadas, como se sabe, el desarrollo capitalista en Brasil posibilitó el rápido pasaje de un país agrario-exportador a una economía urbano-industrial. Ese movimiento estructural ocurrió de manera integrada, permitiendo articular prácticamente todo el espacio geográfico nacional, especialmente en un país de dimensión continental. Pero la sinergia productiva expresada por las profundas transformaciones socioeconómicas se dio moldeada por una amplia desigualdad regional. A despecho de elevadas tasas de expansión económica, se percibió que ellas expresaban sobre todo el mayor desarrollo de sólo algunas regiones geográficas. La concentración de las actividades económicas, especialmente en las regiones Sur y Sureste, y, por consecuencia, de las principales ocupaciones, fue percibida al final de los años 50s, cuando fueron tomadas algunas iniciativas gubernamentales intentando contener el énfasis concentrador de la evolución económica. El Estado adoptó acciones, con el objetivo de disminuir el impulso concentrador del proyecto de industrialización nacional, desconcentrando también los empleos en la década de 1970.
Durante los años 80s, a pesar de la presencia de una década perdida, con bajas tasas de expansión económica, se observó una leve descentralización de la renta. Pero con la adopción de un nuevo modelo económico a partir de 1990, la tendencia de desconcentración fue interrumpida, volviendo a elevar la desigualdad regional, especialmente debido al abandono de las políticas de desarrollo regional y a las mediocres tasas de expansión económica.
En virtud de eso, el empleo desarrolló dos tendencias. Por un lado, el avance de desconcentración de las actividades vinculadas al uso intensivo de mano de obra, como en la industria textil, de calzado y de alimentos. El objetivo de reducción de costos, entre ellos el del trabajo, estimuló a que algunas empresas buscaran regiones donde la mano de obra representara lo menos posible en la estructura de costo de las empresas.
Por otro lado, se presentó el movimiento de reconcentración del empleo en las actividades económicas intensivas en capital. Al buscar la mayor competitividad, a través de su vinculación con los principales centros consumidores del país, empresas como de telecomunicación, informática, automovilística, financiera, entre otras, volvieron a avanzar hacia regiones más desarrolladas del país, implicando una nueva concentración regional.
Se aborda en este momento, de manera general, el cuarto mito neoliberal en el país, a través del análisis relativo a la evolución reciente de la división regional del empleo en los años 90s, en tres partes. En la primera se trata la temática referente al desarrollo regional. En la segunda parte se discuten los principales efectos regionales consecuentes de la implantación de un nuevo modelo económico, especialmente con relación a los movimientos de descentralización y reconcentración de la producción. Finalmente, en la tercera parte son presentados los principales informes relativos a la evolución reciente del empleo regional.
Desarrollo regional y empleo en Brasil
El tema de desarrollo y desequilibrio regional tiene gran relevancia en la literatura nacional. Tradicionalmente, por tratarse de un país con extensión continental, las desigualdades geográficas son objeto de importantes debates.
El patrón de desarrollo capitalista en Brasil, tanto sectorial como geográficamente, fue heterogéneo. Al final de cinco décadas de rápido crecimiento económico (1930-1980), el país no había registrado reducción significativa en las diferencias inter-regionales. Sólo analizando desde el punto de vista de evolución de la renta per capita interestatal e intra-regional se percibe una tendencia de caída de la desigualdad.1 Ver Gráfica 15 en anexo 4.
En las dos últimas décadas del siglo XX, en anexo 4. Bruto, en la práctica acompañando al ritmo de crecimiento demográfico, la renta per capita básicamente se mantuvo inalterada, caso contrario al período anterior, cuando la renta per capita creció cerca del 4% anual en promedio (1960-1980). No obstante el estancamiento de la renta per capita nacional, la desigualdad inter-regional presentó distintos sentidos en su variación.
En la década de 1980, hubo una leve reducción en el índice de desigualdad de la renta per capita inter-regional, mientras que en los años 90s la tendencia fue de aumento de la renta per capita. Ese mismo sentido se puede observar en relación con la desigualdad inter-estatal.
Solamente en relación con la desigualdad intra-regional sucedió lo contrario, es decir, un aumento en la desigualdad de la renta per capita en los años de 1980 y una reducción en la década de 1990.
Se observa que las macro-regiones geográficas del país tendieron a aumentar el grado de desigualdad, medido a través de la renta por habitante, mientras que en el interior de cada macro-región geográfica, hubo una reducción de las desigualdades. En resumen, en el interior de cada macro-región hubo mayor identidad, al mismo tiempo que entre las regiones crecieron las desigualdades de renta por habitante.
Ante los movimientos asociados tanto a la concentración como a la desconcentración regional2, es conveniente ver cómo se comportó la ocupación. Tomando como referencia el comportamiento del PIB, se ve una relativa desaceleración de la concentración en las dos últimas décadas para las regiones más desarrolladas, aún cuando en los años 90s hubo una leve recuperación. Ver Gráfica 16 en anexo 4.
Por consecuencia, la evolución del empleo formal también muestra una relativa desconcentración en las dos últimas décadas en las regiones más desarrolladas. Las regiones menos desarrolladas, en contraparte, registran un ligero aumento en la participación relativa del empleo asalariado con cartera asignada.
Pero no sólo en relación con empleo asalariado con contrato de trabajo hubo reducción en la participación de las regiones más desarrolladas de Brasil. También se observó en las dos últimas décadas del siglo XX.
Las regiones más desarrolladas perdieron participación relativa en el empleo abierto nacional. En consecuencia, las regiones menos desarrolladas aumentaron su presencia en el total del desempleo abierto, aunque en los años 90s se dio una leve disminución. Ver Gráfica 17 en anexo 4.
Analizados desde el punto de vista del empleo, se puede ver que la ocupación y la desocupación no presentan el mismo comportamiento. No obstante el ligero aumento del empleo formal en las regiones menos desarrolladas a partir de los años 80s, también existe una mayor presencia relativa del desempleo.
Las regiones más desarrolladas perdieron participación relativa en el total del empleo asalariado con registro. Pero, en contrapartida, también dejaron de representar tan intensamente al conjunto de desempleados del país. De esa manera el país siguió desigual, agr
avado por la desregulación
impuesta por el neoliberalismo. Esto requiere ser enfrentado, bajo el riesgo de que la fragmentación nacional convierta al país en disputas regionales que superen el proyecto de nación.
Nuevo modelo económico, descentralización y reconcentración regional.
Los distintos movimientos de concentración y desconcentración regional reflejan, en mayor o menor medida, modificaciones significativas en la estructura productiva durante las últimas siete décadas en Brasil. La pérdida de importancia del sector agrícola y el crecimiento relativo de los sectores industriales y de servicios urbanos reflejaron alteraciones ocurridas en el parque productivo nacional y regional.
En la medida en que las regiones menos desarrolladas fueron aumentando la presencia de las actividades económicas urbanas (servicios e industria), la composición del producto interno bruto fue alterada, acompañada, en parte, por los cambios en la estructura ocupacional. Ciertamente, las acciones gubernamentales en apoyo al desarrollo regional, especialmente entre 1939 y 1980, mostraron ser positivas en el objetivo de reducir las distancias generadas por diferencias en la evolución del producto y entre estados y regiones (Silva y Affonso, 1995; Pacheco, 1998; Cano, 1997).
A partir de los años 80s, la economía brasileña vivió un ambiente económico de relativo estancamiento de la renta per capita. Mayor importancia tuvo el distanciamiento de la relación entre evolución de la renta y el empleo formal en los años 90s.
En parte, refleja la presencia de múltiples movimientos de desconcentración y concentración productiva que fueron expresión, en mayor o menor medida, del modelo económico, debido a sus consecuencias en las dinámicas productiva y ocupacional regional. En los 80s, por ejemplo, frente al ajuste exportador, la economía nacional alteró su relación con el exterior, lo que implicó mayor oportunidad de expansión para algunas regiones en detrimento de otras.
Para hacer frente a la crisis de la deuda externa, en el inicio de la década de 1980, fueron implantadas medidas gubernamentales favorables a las exportaciones e inhibidoras de las importaciones, abriendo nuevas posibilidades de expansión regional diferenciada. La región Norte, por ejemplo, expandió su presencia en la pauta de exportación, como consecuencia de los estímulos fiscales y financieros recibidos.
En los años 90s, el predominio de un cuadro institucional de creciente desaparición de las políticas públicas de desarrollo regional por parte del gobierno federal llevó a los gobiernos locales al uso de artificios como la disminución competitiva de impuestos, con la intención de atraer empresas. Debido a ello, la antigua sinergia existente entre los estados perdió importancia, con el aumento de las desigualdades regionales, en un cuadro de relativo estancamiento de la renta per capita. Ver Gráfica 18 en anexo 4.
En General, en mayor o menor medida, las macro regiones registraron, durante los años de 1990 una divergencia notoria entre la evolución de la renta por habitante y el comportamiento del empleo asalariado con registro. Esto fue más evidente en las regiones más desarrolladas, siendo menos perceptible en la región Centro-Oeste.
En el conjunto del empleo formal se dieron varias diferencias en la evolución regional, aunque los datos del Ministerio del Trabajo y Empleo reflejan resultados de conjunto del avance de la cobertura de información en el período reciente. Es por ello, que existe una gran dificultad en la evaluación respecto a la existencia o no de la desconcentración o concentración regional.
Pero el análisis en el plano regional realizado a través de la dimensión sectorial en cada estado y macro-región permite obtener evidencias de tendencias múltiples y divergentes en cuanto a la evolución de las desigualdades regionales. En relación a los sectores de actividad económica más intensa en el uso de mano de obra y de mayor peso del costo del trabajo en la estructura de gastos de las empresas ocurrió, en general, un movimiento de desconcentración regional en los estados más industrializados.
En el caso de actividades como el calzado, textil, juguetes y alimentos pueden ser identificados signos de desconcentración de la producción y, por consecuencia, de los empleos. En los años 90s, las regiones Norte, Nordeste y Centro-Oeste ampliaron la participación relativa en el empleo total en los sectores como calzado (de3.2%, en 1989, a 9.4% en 1998) y textil (de 16.2% en 1989 a 17.5% en 1998).
Las principales razones que ayudan a entender esa nueva situación de empleo están asociadas a la fuerza del nuevo modelo económico. Frente a la ausencia de políticas públicas federales enfocadas al desarrollo regional y de la persistencia de bajas tasas de crecimiento económico, los gobiernos locales echaron mano de estímulos fiscales, como artificio para atraer empresas a través de la reducción de costos de financiamiento para ellas.
Las regiones menos desarrolladas fueron más agresivas en el ofrecimiento de subsidios fiscales y de crédito (Prado y Calvalcanti, 2000). Las empresas presionadas por el ambiente económico de estancamiento relativo de la renta per capita, de apertura comercial, de altas tasas de interés y de cambio sobrevaluado, procuraron reducir costos en lo que era posible.
Muchas veces, la transferencia de una planta productiva de una región a otra terminó siendo la alternativa para sobrevivir en un ambiente macroeconómico desfavorable. La posibilidad de pagar menores impuestos y reducidos costos de trabajo terminó favoreciendo la situación de empresas tradicionales y uso intensivo de mano de obra.
En contraparte al movimiento de desconcentración productiva y ocupacional para algunos sectores, se fortaleció la tendencia de reconcentración productiva y del empleo para sectores de actividad intensiva en capital. Para las empresas tecnológicamente más avanzadas y con mayor coeficiente de generación de valor agregado, la proximidad de centros de consumidores, aliada a la posibilidad de mejor uso de infraestructura y mayor calificación de los trabajadores, contribuyó al refuerzo en la concentración ocupacional y de la producción en las regiones Sur y Sureste.
Para las industrias vinculadas al sector de material eléctrico y de comunicaciones, las regiones Sur y Sureste aumentaron la participación relativa de 74.8% de empleo asalariado formal, en 1989, a 76.3% en 1998. Lo mismo se dio en las industrias de material de transporte, que pasó de 97.5% del total de empleo formal en 1989, a 97.7% en 1998. Otras industrias como la mecánica, material no metálico, metalurgia, química, papel y cartón también reforzaron la concentración de la producción y del empleo en las regiones más desarrolladas a lo largo de los años 90s.
En síntesis, las regiones menos desarrolladas, movidas por la guerra fiscal, atrajeron producción y empleo pertenecientes, en general, a sectores de actividad económica con mano de obra intensiva, mientras que las regiones más desarrolladas aumentaron la participación relativa en los sectores más dinámicos y tecnológicamente más avanzados. Debido a eso, el nuevo modelo deshizo la posibilidad de construir un país menos heterogéneo desde el punto de vista de la distribución geográfica de la producción y del empleo.
La división regional del empleo
El mediocre desempeño económico en los años 90s ocurrió de manera paralela al aumento de los desequilibrios regionales. Al mismo tiempo, la fuerza del nuevo modelo económico, separado de políticas públicas de desarrollo regional, condujo al país a una relativa desarticulación de la estructura productiva.
Los efectos de conjunto para el empleo de esa nueva realidad pueden ser analizados desde el punto de vista regional a través de diferentes formas. Aquí exploramos dos enfoques diferentes sobre la evolución de la ocupación en distintas
dimensiones regionales durante los años 90s.
El primer enfoque busca analizar el comportamiento cuantitativo del empleo en los llamados polos industriales. El segundo enfoque trata de analizar la evolución de las diferentes formas de ocupación en las macro-regiones geográficas.
Durante la década de 1990, como sabemos, la industria fue el sector más golpeado, especialmente en determinadas cadenas productivas. En virtud de eso, los polos industriales de desarrollo regional terminaron siendo los más perjudicados3.
Al utilizarse como referente de polo de desarrollo industrial, aquellos municipios con más de 15 mil empleados asalariados formales, se constata la pérdida de importancia en varias regiones geográficas nacionales. En 1970, por ejemplo, Brasil tenía 23 polos industriales, veinte de ellos concentrados en las regiones Sur y Sureste, lo que equivalía a 87% del total.
En 1989, el país contaba con 69 polos industriales, contando con 57 las regiones Sur y Sureste, o sea, el 82.6% del total. En 1998, la cantidad de polos industriales había sido reducida a 48, de los cuales 42 estaban en las regiones Sur y Sureste, representando un 83.3% de presencia relativa.
Cuando se toma en consideración la evolución de la masa de rendimientos en la evolución de los polos industriales, se observa el retorno de la importancia de las regiones más desarrolladas. En 1970, las regiones Sur y Sureste representaban el 86.9% de la masa de rendimiento de los trabajadores empleados en los polos industriales y, en 1989, había sido reducido al 81.4%. En 1998 volvió a aumentar a 85.9%, según datos del Ministerio del Trabajo y Empleo.
Al mismo tiempo en que ocurrió la reducción de la importancia relativa de los polos industriales en el total del empleo formal, se constata paralelamente, el aumento de empleo asalariado con cartera para los municipios más chicos. El crecimiento del empleo industrial en los municipios menores refleja, en gran medida, la fuerza de la urbanización.
Con esta última, aumenta la demanda por pequeñas empresas industriales en reparación de vehículos, estructuras metálicas, reparaciones de electrónica, entre otros servicios industriales de pequeño monto. En general, en los municipios menores, el tamaño medio de las empresas industriales es de 467 empleados, mientras que en los polos industriales el tamaño promedio de las empresas industriales es de 2300 empleados.
A pesar de que pequeños y medianos municipios brasileños aumentaron su participación relativa en el total de empleo industrial en los años 90s, hubo reducción del nivel de empleos en la industria. Entre 1989 y 1998, los municipios con menos de 15 mil empleados en el sector industrial registraron una reducción estimada de 350 mil puestos de trabajo formales.
En el mismo periodo de tiempo, los polos industriales disminuyeron casi 1.7 millones de empleos en el sector industrial. Se ve que el nuevo modelo económico fue más perjudicial al empleo justamente en las ciudades que concentraban mayor cantidad de trabajadores industriales.
En relación al comportamiento del conjunto de las ocupaciones, también se pueden notar importantes alteraciones regionales. Cuando se toma como referencia el desarrollo de la ocupación en la industria de transformación se ve que en las grandes regiones geográficas del país hubo aumento de la participación relativa, a excepción de la región Sureste, que es el principal polo industrial del país.
En 1999, por ejemplo, la región sureste representaba 55.4% de la ocupación total en el sector industrial, mientras en 1992 era 58.2%. En siete años, la región Sureste perdió 2.8 puntos porcentuales en su participación relativa en las ocupaciones de la industria de la transformación.
Si la comparación fuera con base en la evolución total del empleo con cartera asignada, también se puede constatar una pérdida de participación relativa de la región Sureste. Pero esa disminución es relativamente menor, estimada en 1.7 puntos porcentuales entre 1992 y 1999, mientras las demás regiones geográficas aumentaron sus participaciones. Ver Gráfica 19 en anexo 4.
Aún considerando la evolución del total de la renta del trabajo se puede observar cierta estabilidad en su división regional. La región Sureste mantiene intacta su participación relativa, mientras la región Centro-Oeste aumentó la suya y las regiones Sur y Noreste perdieron participación relativa.
Finalmente, cuando se relaciona la evolución de la participación del empleo y de la renta en el conjunto de las regiones metropolitanas con el resto de Brasil, también se percibe el aumento relativo de las regiones no metropolitanas. Tanto en el empleo formal como en la renta del trabajo del sector industrial, las regiones metropolitanas pierden participación relativa, indicando una expansión del interior del país durante 1992 y 1999.
A despecho de ese importante conjunto de información cuantitativa para indicar la descentralización de la ocupación, se debe analizar mejor el tipo de ocupación en expansión fuera de las regiones más desarrolladas. En resumen, hay indicadores de que, en lo general, no son puestos de trabajo de calidad, pues en caso contrario, la participación en la renta del trabajo de las regiones menos desarrolladas debería haber crecido en los años 90s. Pero eso no ocurrió.
De esa forma, la década de 1990 implicó, la mayoría de las veces, destrucción de empleos de mayor calidad en las regiones más desarrolladas y creación de ocupaciones de menor rendimiento en las regiones menos desarrolladas. La permanencia y hasta el mismo aumento en el grado de desigualdad regional surgen como consecuencia directa del curso del nuevo modelo económico de corte neoliberal implantado en Brasil.
1 Tradicionalmente, los estudios sobre evolución geográfica de renta per capita toman como referencia la desigualdad inter-regional, tratándose de las macro-regiones del país. El indicador de desigualdad intra-regional ya ha sido utilizado como referencia de las diferencias en el interior de las macro-regiones e incluso de la diferencia inter-estatal, como indicador de las diferencias de renta per capita entre los estados. Para medir la desigualdad de renta per capita se utiliza como indicador el coeficiente de Theil. Sobre esto ver: Azzoni, 1997; Hoffman, 1997.
2 Para mayores detalles ver: Cano, 1985; Negri, 1992; Diniz, 1987; Guimarâes Neto, 1997; Azzoni, 1986; Pacheco, 1998.
3 La literatura sobre polo industrial puede ser encontrada en Diniz y Crocco, 1996; Guimarâes Neto, 1996; Lavinas, 1996.
Datos para citar este artículo:
Marcio Pochmann. (2005). La década de los mitos. La redivisión regional del empleo. Revista Vinculando, 3(1). https://vinculando.org/brasil/trabalho/pochman4.html
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